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2008-2017年，百年一遇的全球金融危機(jī)走過(guò)欲說(shuō)還休的十年。跌宕十年，全球市場(chǎng)波瀾未定，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步履蹣跚;綿延十年，漫長(zhǎng)危機(jī)揭示風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)驗(yàn)成為前車之鑒。
就在剛剛過(guò)去的8月底，全球央行行長(zhǎng)年會(huì)在美國(guó)閉幕，世界關(guān)注的兩位金融界重要人物——美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫和歐洲央行行長(zhǎng)德拉吉雙雙發(fā)聲，力挺2008危機(jī)后的金融監(jiān)管舉措。這不僅是對(duì)時(shí)下主張放松金融監(jiān)管的美國(guó)特朗普政府敲響警鐘，更是提示全球放松金融監(jiān)管的階段還未到來(lái)。
作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在這十年里既感受到風(fēng)險(xiǎn)，也迎接著挑戰(zhàn)。對(duì)于金融市場(chǎng)進(jìn)化還不夠充分的中國(guó)而言，這類教訓(xùn)更為深刻——無(wú)論是資產(chǎn)泡沫、股災(zāi)驚魂還是熔斷閃退，都是金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn);而金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯、影子銀行膨脹、互聯(lián)網(wǎng)金融合規(guī)之路、比特幣狂漲和取締ICO，又表現(xiàn)出在一個(gè)金融創(chuàng)新層出不窮的時(shí)代，如何實(shí)施有效金融監(jiān)管成為最大難題。
風(fēng)已起，潮不息，而路漫漫。在7月中旬召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上，未來(lái)五年中國(guó)金融的行動(dòng)綱領(lǐng)就此誕生，載著300萬(wàn)億資產(chǎn)一路狂進(jìn)的中國(guó)金融“巨輪”迎來(lái)了一次航向的重新修正。
我國(guó)金融監(jiān)管體系與中國(guó)金融業(yè)共同經(jīng)歷了幾十年的風(fēng)風(fēng)雨雨，但走到今天，缺乏監(jiān)管和政策協(xié)同卻始終是中國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的阿喀琉斯之踵。正因?yàn)槿绱?，中?guó)金融監(jiān)管改革的破局勢(shì)在必然。
那么，下一步的中國(guó)金融監(jiān)管改革，能否乘長(zhǎng)風(fēng)破巨浪、掛云帆濟(jì)滄海?我國(guó)金融監(jiān)管的未來(lái)，將如何破局，又路在何方?
金融監(jiān)管的中國(guó)道路
北京西二環(huán)內(nèi)側(cè)的“金融街”，占地1平方公里的街區(qū)匯集了數(shù)十家國(guó)內(nèi)外金融業(yè)龍頭企業(yè)，而中國(guó)最高金融管理機(jī)構(gòu)“一行三會(huì)”，即人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的辦公大樓，也坐落在這里。金融監(jiān)管的中國(guó)故事要從這里說(shuō)起——
我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系的形成與發(fā)展，經(jīng)過(guò)幾十年的演變過(guò)程，基本建立了一個(gè)較為健全的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系和架構(gòu)(見(jiàn)圖一)，其具體監(jiān)管功能定位如下(見(jiàn)圖二)：
圖一：中國(guó)現(xiàn)行金融體系及監(jiān)管框架
圖二：“一行三會(huì)”對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管
回望金融監(jiān)管的中國(guó)道路，自建國(guó)以來(lái)，大致可分為以下幾個(gè)階段：
一、金融壓抑下的金融監(jiān)管(1948-1978)
1948年12月1日，中國(guó)人民銀行成立，其主要職責(zé)是履行金融監(jiān)管的職責(zé)。
1950年11月，根據(jù)《中央人民政府中國(guó)人民銀行試行條例》規(guī)定，在總行設(shè)立檢查處，專門負(fù)責(zé)國(guó)家對(duì)金融業(yè)的監(jiān)督管理職能。
但在新中國(guó)成立后一直到1978年期間，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，金融只是計(jì)劃部門的配角、財(cái)政部門的出納，整個(gè)金融處于高度壓抑狀態(tài)。因此，此時(shí)的金融監(jiān)管絕非現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管。
二、人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管時(shí)期(1978-1992)
1978年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行 “改革開(kāi)放”的戰(zhàn)略方針，這一時(shí)期我國(guó)金融體制改革開(kāi)始起步，中國(guó)金融監(jiān)管體系發(fā)展也開(kāi)始了探索階段。
1982年，中國(guó)人民銀行設(shè)立了金融機(jī)構(gòu)管理司，后又成立條法司、非銀行金融機(jī)構(gòu)管理司和保險(xiǎn)司，原金融機(jī)構(gòu)管理司改稱銀行司，另外成立了外資金融機(jī)構(gòu)管理司。
1983年9月，國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行專門行施中央銀行職能，人民銀行不再辦理針對(duì)企業(yè)個(gè)人的信貸業(yè)務(wù)，成為專門從事金融管理、制定實(shí)施貨幣政策的政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)決定成立中國(guó)工商銀行，辦理有關(guān)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。初步在我國(guó)形成了二元化銀行體制。
1986年1月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》，以法律明確人民銀行是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)金融事業(yè)的國(guó)家機(jī)關(guān)，是國(guó)家中央銀行，履行金融監(jiān)管職責(zé)。
三、金融分業(yè)監(jiān)管時(shí)期(1992年至今)
1、分業(yè)監(jiān)管體系初步提出(1992—1995)
在我國(guó)金融體制改革進(jìn)程中，隨著中國(guó)股市的建立和發(fā)展，我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理體系也逐步建立起來(lái)。
1992年10月，國(guó)務(wù)院成立了國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)(簡(jiǎn)稱證券委)和證券監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì))，形成了人民銀行和證監(jiān)會(huì)共同對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管的體制——其中，人民銀行主要管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)審批、現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查，并對(duì)債券和基金實(shí)施監(jiān)管;證監(jiān)會(huì)主要管證券期貨市場(chǎng)運(yùn)行。這標(biāo)志著我國(guó)的金融分業(yè)監(jiān)管體制開(kāi)始起步。
1993年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出發(fā)展專業(yè)保險(xiǎn)公司、信托投資公司、證券公司、金融租賃公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)和銀行業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)。這奠定了我國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管體制，也為我國(guó)的金融分業(yè)監(jiān)管奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
2、分業(yè)監(jiān)管體系確立階段(1995—1998)
1995年以來(lái)，全國(guó)人大相繼頒布《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《中華人民共和國(guó)票據(jù)法》《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于懲治金融犯罪的決定》等。這一階段是中國(guó)金融監(jiān)管立法集中階段，進(jìn)一步確定了我國(guó)金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本格局。
1997年8月，國(guó)務(wù)院研究決定，將上海、深圳證券交易所統(tǒng)一劃歸證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。
1997年11月，全國(guó)金融工作會(huì)議將人民銀行機(jī)構(gòu)改革列為金融體制改革的重要任務(wù)。
3、分業(yè)監(jiān)管體制完善階段(1998—2003)
1998年，國(guó)務(wù)院決定將證券委員會(huì)并入證監(jiān)會(huì)，將中國(guó)人民銀行的證券監(jiān)管權(quán)全部移交證監(jiān)會(huì)，真正形成了銀行與證券的分業(yè)監(jiān)管。
1998年6月，中共中央金融工作委員會(huì)成立，初步奠定了對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)的全面組織管理，金融監(jiān)管事權(quán)歸口中央。
1998年11月，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱保監(jiān)會(huì))成立，負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，保險(xiǎn)監(jiān)管從人民銀行分離出來(lái)。證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)先后成立，標(biāo)志著分業(yè)監(jiān)管格局的真正起點(diǎn)，至此中國(guó)金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體系初步確立。
1998年，中國(guó)金融市場(chǎng)又一次實(shí)現(xiàn)了金融立法的重大突破，1998年底《中華人民共和國(guó)證券法》獲得通過(guò)。新頒布的《證券法》更加明確我國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理的原則，隨后中國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管進(jìn)入了相對(duì)穩(wěn)定的階段。
1999年，中國(guó)人民銀行管理體制進(jìn)行了重大改革，撤消了省級(jí)分行、建立了9個(gè)跨省區(qū)分行和兩個(gè)營(yíng)業(yè)部，以增強(qiáng)金融監(jiān)管的獨(dú)立性和有效性。
2003年4月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì))成立。銀監(jiān)會(huì)的成立明晰了銀行、保險(xiǎn)、證券分業(yè)監(jiān)管的框架，“一行三會(huì)”金融監(jiān)管格局全面成型。
2003年12月，在《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》修改決定中，將中國(guó)人民銀行的職責(zé)調(diào)整為制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)三個(gè)方面。至此，一個(gè)較為健全的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系基本建立。
4、分業(yè)監(jiān)管體制改革階段(2003年至今)
2003年后隨著銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立，我國(guó)的金融分業(yè)監(jiān)管體制得到了進(jìn)一步的完善，而此時(shí)海外金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)大潮風(fēng)起水涌，國(guó)內(nèi)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)也日趨明朗。
2003年6月，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)簽署《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，明確分工合作框架和協(xié)調(diào)機(jī)制。
2005年2月，央行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)共同制定的《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點(diǎn)管理辦法》出臺(tái)，該法規(guī)開(kāi)啟了我國(guó)各金融監(jiān)管部門合作監(jiān)管的大門。
2006年新修訂的《證券法》，全面修改了金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制條款，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留了制度接口;隨后諸多法律的頒布均為我國(guó)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的金融交叉性產(chǎn)品、業(yè)務(wù)和工具的監(jiān)管提供了法律依據(jù)。
2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)際金融監(jiān)管改革浪潮風(fēng)起水涌，面對(duì)全球金融監(jiān)管改革的大背景，重新審視我國(guó)金融監(jiān)管制度的利與弊，以中國(guó)金融市場(chǎng)的獨(dú)特性為基礎(chǔ)，構(gòu)建和完善監(jiān)管體系，成為我國(guó)金融監(jiān)管改革的建設(shè)性任務(wù)。
2008年6月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的王岐山主持建立金融旬會(huì)制度，加強(qiáng)“一行三會(huì)”的協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)金融發(fā)展、改革、開(kāi)放、創(chuàng)新、監(jiān)管和服務(wù)。
2013年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)建立由中國(guó)人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和國(guó)家外匯管理局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，由央行行長(zhǎng)擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人。
2017年7月，全國(guó)金融工作會(huì)議提出設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。
金融監(jiān)管的未來(lái)選擇
近30次提到風(fēng)險(xiǎn)，20多次提到監(jiān)管，14次提到改革。
從今年全國(guó)金融工作會(huì)議的這三個(gè)關(guān)鍵詞中，我們能夠窺見(jiàn)未來(lái)一段時(shí)間金融工作的總基調(diào);同時(shí)，金融監(jiān)管體系改革的一只“靴子”落地——國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(簡(jiǎn)稱金穩(wěn)會(huì))千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。
目前來(lái)看，尚不清楚這個(gè)金穩(wěn)會(huì)將會(huì)被賦予多大的權(quán)力。但從形式推斷，相對(duì)于之前部分業(yè)界和學(xué)界“一行三會(huì)合并”的猜想，此輪金融監(jiān)管改革的力度可能低于最初的預(yù)期。
其實(shí)，中國(guó)金融監(jiān)管體制改革勢(shì)在必行，已經(jīng)是共識(shí)。2015年年中以來(lái)我國(guó)資本市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，銀行間市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)波幅加劇，銀行業(yè)不良率上升明顯，大型系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)安全性、盈利性和流動(dòng)性水平持續(xù)下降，線上線下非法金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露，監(jiān)管體制有效性已引起國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。
究其深層次原因，金融波動(dòng)的直接原因雖與經(jīng)濟(jì)金融固有周期性因素有關(guān)，但在“一行三會(huì)”體制下，銀行、證券和保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管，以及監(jiān)管部門獨(dú)立于中央銀行的金融管理制度，才是事前助推泡沫醞釀風(fēng)險(xiǎn)、事中反應(yīng)滯后控制不力、事后救助失效推脫責(zé)任的根源。
梳理可以看出，高層對(duì)金融監(jiān)管的重視程度可謂前所未有;中央也在“十三五”規(guī)劃綱要中，明確要求進(jìn)一步改革金融監(jiān)管體系，以加強(qiáng)宏觀審慎管理、統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、建立功能監(jiān)管和行為監(jiān)管框架為金融監(jiān)管重點(diǎn)。
這些改革理念與全球主要經(jīng)濟(jì)體金融監(jiān)管改革的方向是一致的。但是，在中國(guó)金融監(jiān)管體系改革的具體模式選擇方面，還有待形成共識(shí)。
一、現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的局限
當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的是“一行三會(huì)”的分業(yè)金融監(jiān)管體系。人民銀行(“一行”)主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策以維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，同時(shí)承擔(dān)支付清算、國(guó)庫(kù)、反洗錢、征信管理等金融服務(wù)職能。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)(“三會(huì)”)則分別負(fù)責(zé)存款類金融機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。
通俗地說(shuō)，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管就是“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱”。早期，這樣的體系為維護(hù)我國(guó)金融秩序穩(wěn)定、促進(jìn)金融監(jiān)管的專業(yè)化確實(shí)做出了貢獻(xiàn)。但隨著我國(guó)資本市場(chǎng)和金融行業(yè)的快速發(fā)展，金融分業(yè)監(jiān)管體系的局限日益凸顯。
其一，現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)各種形態(tài)的綜合經(jīng)營(yíng)實(shí)際上已突破了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局，呈現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)張、跨行業(yè)滲透和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、多樣化的特征，現(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了金融控股公司這種典型的混業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)。而“一行三會(huì)”監(jiān)管架構(gòu)與這一趨勢(shì)相悖，導(dǎo)致金融市場(chǎng)機(jī)械分裂，監(jiān)管真空與監(jiān)管套利的現(xiàn)象普遍存在。
其二，部門之間協(xié)調(diào)困難，“一行”與“三會(huì)”間、“三會(huì)”內(nèi)部存在信息分割、溝通不暢、工作目標(biāo)不一致等問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。盡管成立了由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)參加的金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，但解決不了根本問(wèn)題。
其三，人民幣國(guó)際化的趨勢(shì)、各類金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展給現(xiàn)有金融監(jiān)管帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，目前的分業(yè)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管的邏輯框架已經(jīng)不再適用。
因此，需要設(shè)立更高層次的組織架構(gòu)，進(jìn)行頂層協(xié)調(diào)和設(shè)計(jì)安排，以改變“九龍治水”和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的狀況。
二、金融監(jiān)管改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
之前幾期，我們?cè)凇窘鹑诒O(jiān)管大變局】系列的發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)分析中可以看到，危機(jī)后主要發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)原有金融監(jiān)管框架進(jìn)行了修補(bǔ)和改革，重點(diǎn)有兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化“宏觀審慎監(jiān)管”;二是倡導(dǎo)“功能監(jiān)管”和“行為監(jiān)管”。
1、宏觀審慎監(jiān)管
危機(jī)之前，國(guó)際上主流監(jiān)管思路是“微觀審慎監(jiān)管”。所謂“微觀審慎監(jiān)管”，是以獨(dú)立性假設(shè)為前提，即監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)都是相互獨(dú)立的，所以只要保障微觀金融機(jī)構(gòu)是安全的，整個(gè)金融體系就是安全的。
但其實(shí)，隨著金融自由化(放松管制和金融創(chuàng)新)的進(jìn)程，金融機(jī)構(gòu)之間、金融行業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間、國(guó)與國(guó)之間的聯(lián)系日益緊密，單一的“微觀審慎監(jiān)管”已經(jīng)不能保障整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。
比如，當(dāng)資產(chǎn)價(jià)格下跌時(shí)，銀行為了滿足微觀審慎的資本充足要求需要賣出資產(chǎn)。但當(dāng)足夠多的銀行一起賣出資產(chǎn)時(shí)，會(huì)使得資產(chǎn)價(jià)格急速下墜，導(dǎo)致螺旋式的價(jià)格崩潰，引發(fā)金融危機(jī)。
因此，危機(jī)后各主要國(guó)家都在監(jiān)管體系中突出了“宏觀審慎監(jiān)管”的地位和作用。“宏觀審慎監(jiān)管”不是對(duì)“微觀審慎監(jiān)管”的排除或替代，而是在原有基礎(chǔ)上增加了一個(gè)更為重要的監(jiān)管維度。
“宏觀審慎監(jiān)管”主要以相互連接性為前提，強(qiáng)化對(duì)于系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，
重視逆周期調(diào)節(jié)、整體期限錯(cuò)配的情況，以及對(duì)金融系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行前瞻性監(jiān)管。在具體做法上，各國(guó)普遍賦予央行在宏觀審慎監(jiān)管體系中統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的核心地位。
2、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管
從各國(guó)金融監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，主要有幾種不同的監(jiān)管模式：
一是“機(jī)構(gòu)型監(jiān)管”模式，它是在分業(yè)監(jiān)管體系下根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的類型劃分相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)的金融監(jiān)管體系就是典型的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管，銀行歸銀監(jiān)會(huì)管，保險(xiǎn)公司歸保監(jiān)會(huì)管，證券公司歸證監(jiān)會(huì)管。隨著金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)邊界日益模糊，基于分業(yè)監(jiān)管的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式難以適應(yīng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
二是“功能型監(jiān)管”模式，它是在混業(yè)監(jiān)管體系下根據(jù)金融活動(dòng)的性質(zhì)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，只要是同質(zhì)業(yè)務(wù)，不管在哪個(gè)金融機(jī)構(gòu)都接受一致的監(jiān)管，從而在較大程度上避免了監(jiān)管套利。從理論上來(lái)說(shuō)，基于金融業(yè)務(wù)的“功能監(jiān)管”是對(duì)分業(yè)監(jiān)管的修正。
三是“雙峰監(jiān)管”模式，它源于澳大利亞上世紀(jì)末的金融監(jiān)管改革，英國(guó)對(duì)此有沿用和創(chuàng)新，它將金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管獨(dú)立出來(lái)，形成審慎監(jiān)管(保證金融體系安全)與行為監(jiān)管(保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益)分離的“雙峰”模式，后來(lái)被很多國(guó)家采用。
三、監(jiān)管改革備選模式
目前，在金融創(chuàng)新與發(fā)展的大背景下，綜合監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、功能和行為監(jiān)管成為共識(shí)。綜合金融機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和媒體所反映的觀點(diǎn)，關(guān)于我國(guó)新的金融監(jiān)管改革大致有六種備選模式，這些方案各有利弊：
1、頂層協(xié)調(diào)方案：金融穩(wěn)定委員會(huì) +“一行三會(huì)”(美國(guó)模式)
此方案建議在更高層次設(shè)立金融協(xié)調(diào)委員會(huì)或金融穩(wěn)定委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”金融監(jiān)管。這類似美國(guó)《多德-弗蘭克法案》之后的金融監(jiān)管改革模式，在現(xiàn)有的監(jiān)管體系之上，設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的工作。
2、“一行一會(huì)”方案(前英國(guó)模式)
此方案建議合并三會(huì)為金融監(jiān)管委員會(huì)，與央行分設(shè)，形成“一行一會(huì)”的金融監(jiān)管框架。委員會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管所有類型的金融機(jī)構(gòu)，而央行保持職能不變，這一框架類似于英國(guó)2013年《金融服務(wù)法》生效之前的監(jiān)管模式。
3、央行+行為監(jiān)管局(英國(guó)現(xiàn)行模式)
此方案將三會(huì)的審慎監(jiān)管職能并入央行，同時(shí)成立獨(dú)立的金融行為監(jiān)管局：央行下設(shè)貨幣政策委員會(huì)、金融穩(wěn)定委員會(huì)和審慎監(jiān)管局，分別負(fù)責(zé)制定和實(shí)施貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管，同時(shí)，央行負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì);行為監(jiān)管局獨(dú)立于央行，負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，以體現(xiàn)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的適度分離。這一方案的樣板是英國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式。
4、“一行三會(huì)”重組：“一行雙峰”模式(央行+審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管，澳洲模式)
此方案建議央行繼續(xù)負(fù)責(zé)宏觀審慎政策的制定和執(zhí)行，以及對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管，并負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì);“三會(huì)”按“雙峰模式”重組為審慎監(jiān)管委員會(huì)和金融行為監(jiān)管局，前者負(fù)責(zé)非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，后者負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。
5、“一行兩會(huì)”格局：(央行+證監(jiān)會(huì)+保監(jiān)會(huì))
鑒于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)金融體系的重要性，此方案建議將銀監(jiān)會(huì)并入央行，保留證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，形成“一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管分業(yè)格局。方案在強(qiáng)化央行宏觀審慎監(jiān)管的同時(shí)，調(diào)整證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)職能，其系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和金融控股公司的監(jiān)管交給央行，專注執(zhí)法檢查等微觀審慎監(jiān)管，而金融業(yè)規(guī)劃職能、金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)都由央行負(fù)責(zé)。
6、“單一央行”模式
此方案建議現(xiàn)有的“一行三會(huì)”合并為單一央行，成為兼顧宏觀貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管的超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這一方案事實(shí)上回到了我國(guó)改革開(kāi)放初的大一統(tǒng)監(jiān)管模式。
四、金融監(jiān)管路徑選擇
中國(guó)將選擇哪種金融監(jiān)管模式?這要看希望達(dá)到什么樣的改革目標(biāo)。
2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體先后實(shí)施了金融監(jiān)管體制改革。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在重大金融法律問(wèn)題和監(jiān)管體系上不停在調(diào)整，說(shuō)明面對(duì)金融的不斷創(chuàng)新發(fā)展，金融監(jiān)管要變化，但基本原則是不變的，即旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。
今年以來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管力度、廣度和深度。無(wú)論是央行的宏觀審慎評(píng)估體系的覆蓋范圍，還是“三會(huì)”下發(fā)文件的數(shù)量，都反映了高層對(duì)于去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)、抑泡沫的決心。
當(dāng)前，我國(guó)金融市場(chǎng)正由此前的金融自由化不斷轉(zhuǎn)向回歸本位——之前，金融市場(chǎng)大加杠桿、金融工具創(chuàng)新連續(xù)不斷，整個(gè)金融市場(chǎng)掀起金融自由化浪潮;現(xiàn)在，嚴(yán)格去杠桿，嚴(yán)查違法違規(guī)行為，金融監(jiān)管不斷加強(qiáng)，金融市場(chǎng)回歸本位。
總體來(lái)看，我國(guó)金融業(yè)強(qiáng)化監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)并不是要打壓市場(chǎng)，不是“推倒重來(lái)”或“休克療法”，而是要形成金融發(fā)展和監(jiān)管的合力。而根據(jù)我國(guó)《十三五規(guī)劃綱要》，金融監(jiān)管改革目標(biāo)有三：一是加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管;二是強(qiáng)化綜合監(jiān)管和功能監(jiān)管;三是建立切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行為監(jiān)管框架。所以當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管體系的關(guān)鍵詞是：宏觀審慎、綜合監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。
因此，當(dāng)“一行三會(huì)是否會(huì)合并”的討論在業(yè)界激辯正酣時(shí)，7月中旬召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議保留了分業(yè)監(jiān)管體制，決定設(shè)立負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)的“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”。中國(guó)暫時(shí)擱置了金融監(jiān)管體制的根本改革。
目前來(lái)看，本次建立的金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，與2013年創(chuàng)設(shè)的效果欠佳的聯(lián)席會(huì)議制度相比，級(jí)別更高、權(quán)力更大，在沒(méi)有根本性改變一行三會(huì)分業(yè)監(jiān)管的前提下，增強(qiáng)了監(jiān)管協(xié)調(diào)，應(yīng)該有助于應(yīng)對(duì)監(jiān)管空白與監(jiān)管套利。
但從形式推斷，此輪金融監(jiān)管改革的力度可能低于最初預(yù)期。分析具體原因可能在于以下幾點(diǎn)：一是運(yùn)動(dòng)式金融監(jiān)管治理初見(jiàn)成效，降低了改革的短期壓力和迫切性;另外，十九大當(dāng)前，穩(wěn)定成為首要考量，應(yīng)盡量避免大刀闊斧的金融改革勢(shì)必帶來(lái)的不確定性;而“一行三會(huì)”的部門利益屏障也加大了中央“拍板”的難度。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，相形之下，“打爛一個(gè)舊世界建立一個(gè)新世界”的金融監(jiān)管激揚(yáng)論調(diào)顯得缺乏理性。要真正有效地做好金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作，僅靠新設(shè)機(jī)構(gòu)、增加權(quán)利、擴(kuò)充人員也是不夠的，還是需要有具體的協(xié)調(diào)操作規(guī)程進(jìn)行約束與操作。
確實(shí)，我們必須審慎分析中國(guó)金融監(jiān)管在走向統(tǒng)一之路上將遭遇怎樣的阻礙和困難，大象的舞步是需要足夠推動(dòng)力的。中國(guó)從分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管，仍然存在很多政策和實(shí)踐上的障礙，而過(guò)度關(guān)注一行三會(huì)的整合問(wèn)題，反而會(huì)偏離金融監(jiān)管改革的靶心。
中國(guó)金融監(jiān)管改革的本質(zhì)是：從“分業(yè)監(jiān)管+機(jī)構(gòu)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;宏觀審慎監(jiān)管+綜合監(jiān)管+功能監(jiān)管+行為監(jiān)管”?，F(xiàn)在，成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，這是一種將監(jiān)管常態(tài)化、制度化的可貴努力。未來(lái)，金融穩(wěn)定委員會(huì)與“一行三會(huì)”的定位有望進(jìn)一步明確，不同機(jī)構(gòu)在監(jiān)管定位、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的工作側(cè)重各有不同。
從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，新的金融監(jiān)管改革既不應(yīng)墨守成規(guī)，也不應(yīng)過(guò)于激進(jìn)照搬別國(guó)模式，應(yīng)是一個(gè)分步走的漸進(jìn)過(guò)程，最終構(gòu)建一個(gè)滿足宏觀審慎、綜合監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管要求的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系和框架。
就在九月初，國(guó)內(nèi)ICO監(jiān)管趨嚴(yán)，4號(hào)央行在其官網(wǎng)發(fā)布公告，宣布取締各類代幣發(fā)行融資活動(dòng)。這讓我們不由得想到英國(guó)金融服務(wù)局(FSA)前主席特納勛爵的話：“隨著金融系統(tǒng)在新生力量下不斷變異，始終都將危機(jī)四伏。”他始終認(rèn)為，金融監(jiān)管者一定需要智力、需要分析、并持續(xù)密切地關(guān)注整個(gè)金融系統(tǒng)的變異。
對(duì)于中國(guó)的金融監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，也是如此。
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